Opis pod obrazkiem

Katarzyna Gelles

Polski i niemiecki system polityczny

 

Mimo popularności terminu „system polityczny”politologia nie wypracowała dotądjego powszechnie przyjętej definicji. Punktem ciężkości prezentowanego tu omówienia są instytucje, w obrębie których w Polsce i w Niemczech uprawiana jest polityka, oraz wpływ różnic między nimi na funkcjonowanie życia politycznego obu krajów i relacji polsko-niemieckich.

Polska i Niemcy to republiki, których system polityczny formował się po zakończeniu I wojny światowej. Państwo polskie odrodziło się wówczas po 123 latach zaborów, Republika Weimarska została natomiast proklamowana po przegranej wojennej i upadku cesarstwa. Polacy w swych dążeniach mieli wsparcie amerykańskiego prezydenta Woodrowa Wilsona, który w słynnych 14 punktach ze stycznia 1918 r. postulował utworzenieniepodległego państwa polskiego, któremu miał zostać zapewniony wolny dostęp do morza. Szansa na odzyskanie przez Polskę niepodległości pojawiła się po rozpadzie Austro-Węgier, przewrocie bolszewickim w Rosji i porażce wojennej Niemiec. Rosja i Niemcy szybko odbudowały jednak swe pozycje w Europie, a położenie pomiędzy tymi silnymi sąsiadami na stałe już będzie determinować polską politykę zagraniczną i wpływać na sprawy wewnętrzne kraju.

Podczas toczącej się w Niemczech rewolucji uwolniony z twierdzy w Magdeburgu Józef Piłsudski przybył 10 listopada 1918 r. do Warszawy, gdzie nazajutrz przejął władzę wojskową – 11 listopada uznany został za dzień odzyskania przez Polskę niepodległości. Ta sama data zupełnie inaczej zapisała się w niemieckiej historii. Rewolucję, którawybuchław kraju w pierwszych dniach listopada, zapoczątkował bunt marynarzy w Kilonii. Pod naporem wydarzeń i wobec rosnącego napięcia dotychczasowy rząd kanclerza Maxa von Badena 9 listopada ogłosił abdykację cesarza Wilhelma II Hohenzollerna, który zbiegł do Holandii. W ten sposób przestała istnieć II Rzesza niemiecka (1871-1918).Rozejm podpisany rankiem 11 listopada zakończył I wojnę światową i przypieczętował klęskę cesarstwa niemieckiego. Przez następnych kilka tygodni głównym zadaniem nowego rządu było opanowanie chaosu. W styczniu 1919 r. odbyły się wybory do zgromadzenia narodowego, które miało opracować podstawy konstytucyjne nowego demokratycznego porządku. Z powodu zamieszek w Berlinie jego obrady toczyły się w Weimarze, stąd nazwa państwa niemieckiego z lat 1919-1933 – Republika Weimarska. Na mocy uchwalonej 10 lutego 1919 r. konstytucji tymczasowej Niemcy stały się republiką związkową z prezydentem na czele. Choć „pomyślana jako konstytucja demokratyczna i parlamentarna” Republika Weimarska „nie była pozbawiona wewnętrznych sprzeczności” (Garlicki 1985, 19) i już wkrótce zaczęły pojawiać się pierwsze oznaki zmierzchu systemu republikańskiego, co ułatwiło NSDAP przejęcie władzy w 1933 r. na kolejne 12 lat.

 Po II wojnie światowej puls wydarzeń w Europie wyznaczał zimnowojenny podział kontynentu, w wyniku którego w latach 1949-1990 na ziemiach niemieckich istniały dwa odmienne ideologicznie państwa: Republika Federalna Niemiec (RFN) i Niemiecka Republika Demokratyczna (NRD), zwane potocznie Niemcami Zachodnimi oraz Niemcami Wschodnimi. Wyzwalanie ziem polskich spod hitlerowskiej okupacji przez Armię Czerwoną oraz jej dalszy marsz w kierunku Berlina zadecydowały o tym, iż zarówno Polska Rzeczpospolita Ludowa (PRL, oficjalna nazwa państwa polskiego od 1952 r.), jak i NRD znalazły się i pozostawały w strefie wpływów radzieckich aż do 1989 r. Wówczas to ponownie zbiegły się ważne dla Polaków i Niemców cezury.

            Kiedy rządzący w Polsce komuniści w obliczu postępującej demokratyzacji bloku wschodniego zdecydowali podzielić się władzą z opozycją, aby nie stracić całkowicie kontroli w państwie, rozpoczęły się przemiany ustrojowe, których zasięg zaskoczył nawet ich głównych protagonistów. 6 lutego 1989 r. przy Okrągłym Stole zasiedli przedstawiciele kręgów rządzących i opozycji, środowisk kościelnych oraz związków zawodowych, a także wskazane przez obie strony osobistości uznane za niezależne autorytety. Po zakończeniu obrad zalegalizowano ogólnopolski Niezależny Samorządny Związek Zawodowy „Solidarność”, który do tej pory odgrywał pierwszoplanową rolę w masowym ruchu oporu przeciw rządom komunistycznym. W czerwcu 1989 r. odbyły się pierwsze kontraktowe wybory parlamentarne. We wrześniu tego samego roku powstał gabinet Tadeusza Mazowieckiego.

            W tym samym czasie dokonały się także kluczowe zmiany w kwestii niemieckiej. Reformatorska polityka radzieckiego przywódcy Michaiła Gorbaczowa w duchu tzw. „pierestrojki” zyskała olbrzymie poparcie na Zachodzie. Przebywając w czerwcu 1989 r. z oficjalną wizytą w RFN, Gorbaczow spotkał się z niezwykle entuzjastycznym przyjęciem. W wydanej wspólnie z kanclerzem Helmutem Kohlem deklaracji z 13 czerwca 1989 r. obaj politycy za główne zasady pokojowego współistnienia w Europie uznali „bezwzględne poszanowanie integralności terytorialnej i bezpieczeństwa każdego państwa. Prawo każdego do wybierania własnego systemu społecznego i politycznego. Bezwzględne przestrzeganie zasad i norm prawa międzynarodowego, zwłaszcza zaś poszanowanie prawa narodów do samookreślenia” („Europa-Archiv” 1989, nr 13).

            Wprawdzie jeszcze w styczniu 1989 r. przywódca Niemiec Wschodnich Erich Honecker zapowiadał, że mur od 1961 r. dzielący Berlin będzie stał „50, a nawet i 100 lat”, jednak w kolejnych miesiącach wypadki potoczyły się bardzo szybko i stworzyły zupełnie nową sytuację polityczną. Kierownictwo NRD ogłosiło 9 listopada 1989 r. zniesienie wszelkich restrykcji wyjazdowych dla swoich obywateli. Przejścia graniczne zostały otwarte, a mur berliński runął. Kanclerz Kohl, który przebywał wówczas z oficjalną wizytą w Polsce, zdecydował się wrócić do Niemiec. Nie chciał jednak, by ucierpiał na tym dopiero co rozpoczęty proces pojednania polsko-niemieckiego, dlatego 11 listopada przyjechał ponownie do Polski i następnego dnia wraz z premierem Mazowieckim uczestniczył w Mszy Pojednania w Krzyżowej. Niecały rok później, 3 października 1990 r., na mapie Europy pojawiły się ponownie zjednoczone Niemcy.

Konstytucja i zasady ustrojowe. Obowiązująca obecnie w Polsce konstytucja z 1997 r. sankcjonuje stan po przemianach ustrojowych, w wyniku których Rzeczpospolita Polska (RP, oficjalna nazwa państwa polskiego od 1 stycznia 1990 r.) stała się państwem jednolitym, demokratycznym, prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Jej ustrój opiera się na równowadze i podziale władzy pomiędzy: dwuizbowy parlament – Sejm i Senat (władza ustawodawcza), Radę Ministrów z Prezesem Rady Ministrów na czele i Prezydenta (władza wykonawcza) oraz sądy i trybunały (władza sądownicza). Pod względem kształtu terytorialnego Polska jest jednolita (unitarna), z system politycznym określanym jako demokracja parlamentarna (zob. Antoszewski 2012, 51). W wyniku szeroko zakrojonej reformy decentralizacyjnej z 1998 r. (wprowadzonej w życie w 1999 r.) zmniejszonoliczbę województw z 49 do 16 oraz ustanowiono trójstopniowy samorząd na szczeblu gminy, powiatu i województwa. Przeobrażenia te stanowią wielki sukces transformacji ustrojowej: nie tylko ustanowiono nowy podział administracyjny kraju, ale również wprowadzono system wybieralnych władz (samorząd terytorialny), którym przekazano szereg kompetencji i uprawnień w zakresie wielu dziedzin życia zbiorowego, pozostających wcześniej w gestii centralnej administracji rządowej. Podstawowym celem reformy było zwiększenie skuteczności i efektywności działań władz w terenie oraz wzmocnienie społeczeństwa obywatelskiego w wymiarze lokalnym i regionalnym.

            W RFN od 1949 r. obowiązuje Ustawa Zasadnicza (Grundgesetz). Jej twórcy świadomie zrezygnowali z określenia „konstytucja”, by w ten sposób nie pogłębić rozbicia Niemiec. Specjalnie powołana Rada Parlamentarna postanowiła opracować swego rodzaju statut organizacyjny, którego nazwa miała świadczyć o tymczasowości podziału kraju. Zgodnie z zapisami Ustawy Zasadniczej RFN jest państwem demokratycznym i socjalnym, którego najważniejsze zasady ustrojowe to federalizm i praworządność. Władzę dzielą między sobą parlament składający się z Izby Związku (Bundestag) oraz Rady Związkowej (Bundesrat) jako legislatywa, kanclerz (Bundeskanzler) kierujący rządem federalnym (Bundesregierug) i prezydent (Bundespräsident) jako egzekutywa oraz sądy jako jurysdykcja. Współczesne Niemcy składają się z 16 krajów związkowych (Bundesländer), w których władza jest zdecentralizowana w wymiarze pionowym (centralna i lokalna), jak i zdekoncentrowana w wymiarze poziomym, czyli podzielona pomiędzy różne organy. Każdy z krajów związkowych wykazuje cechy ograniczonej państwowości, tj. posiada własną konstytucję, rząd, organy sądownictwa oraz pochodzący z wyborów parlament (parlamenty krajowe – w większości jednoizbowe – noszą nazwę Landtagów, w Bremie i Hamburgu zaś organem ustawodawczym są Zgromadzenia Obywateli – Bürgerschaft, w Berlinie natomiast Izba Poselska – Abgeordnetenhaus). Ustawa Zasadnicza określa, co w zakresie ustawodawstwa, administracji i wymiaru sprawiedliwości pozostaje w kompetencji Związku, a co krajów. Sprawne funkcjonowanie państwa wymaga ich ścisłej współpracy. O ile sam system federalny nie może zostać zlikwidowany, to – wraz ze zmieniającymi się uwarunkowaniami zewnętrznymi i wewnętrznymi oraz potrzebą zapewnienia efektywności – niezbędne stają się jego reformy.

            Decentralizacja była jedną z naczelnych zasad polityki zwycięzców wobec Niemiec po II wojnie światowej. W wymiarze politycznym dążono do zerwania z historyczną tradycją i stworzenia oddolnie jednostek administracyjnych, tj. landów, poprzez wyznaczenie ich nowych, choć w pewnym stopniu sztucznych, granic. Symbolem „nowego” początku była decyzja Sojuszniczej Rady Kontroli Niemiec z lutego 1947 r. o likwidacji Prus jako „nośnika i militaryzmu, i reakcji”. Wraz z postępującym zimnowojennym podziałem zachodnie strefy okupacyjne utrzymały federalistyczny charakter, a Amerykanie nazywali nawet kraje związkowe w swojej strefie „states”, natomiast część radziecka stopniowo ulegała centralizacji. Federalizm został następnie wpisany do Ustawy Zasadniczej jako jedna z fundamentalnych zasad państwa zachodnioniemieckiego, w którym rozłożenie kompetencji pomiędzy szczeblem ogólnopaństwowym i krajowym miało gwarantować demokratyczny rozwój oraz tworzyć mechanizmhamulców i wzajemnego równoważenia się, znany z systemu amerykańskiego (tzw. checks and balances). Co więcej, by zapewnić trwałość i ciągłość niemieckiego ustroju federalnego, wykluczono możliwość przekształcenia RFN w państwo unitarne (Art. 79 ust. 3 Ustawy Zasadniczej wyklucza możliwość formalnej zmiany konstytucji w zakresie podstawowych zasad państwa takich jak demokracja, rządy prawa, ustrój republiki, państwo socjalne. Gwarancja ta zwana jest „klauzulą wieczności” – Ewigkeitsklausel. Terytorium federacji może natomiast podlegać nowym podziałom – Art. 29. Zob. Kozerski 2008, 97-109).

Parlament. W państwach demokratycznych parlament to wyłoniony w rywalizacyjnych wyborach organ kolegialny reprezentujący zarówno interes indywidualnego obywatela, jak i całości elektoratu, wyposażony w szereg kompetencji, z których najważniejsza jest władza stanowienia ustaw. Tak w Polsce, jak i w Niemczech parlament jest dwuizbowy (tzw. bikameralizm). Izba wyższa w Polsce, czyli Senat, została przywrócona w ramach przemian ustrojowych na postawie porozumienia Okrągłego Stołu. Celem wyborów do Senatu w 1989 r. było umożliwienie społeczeństwu wyrażenia poparcia dla polityków wywodzących się z ugrupowania komunistycznego lub opozycji (wszystkie miejsca w Senacie obsadzono w wolnych wyborach, bez zastosowania parytetów partyjnych), zatem „jego geneza miała wyłącznie polityczny charakter i nie była motywowana innymi przesłankami” (Lisicka 1994, 30). Obecnie Senat jest obok Sejmu organem władzy ustawodawczej, jednak z kompetencji przypisanych każdemu z nich wynika asymetria na korzyść izby niższej.

            Parlament Republiki Federalnej Niemiec również opiera się na modelu dwuizbowości niezrównoważonej. Oznacza to, że pierwsza izba – Bundestag, stanowiąca reprezentację ogólnonarodową analogiczną do Sejmu, ma uprawnienia szersze niż izba druga – Bundesrat, w skład której wchodzą przedstawiciele krajów związkowych. W ten sposób landy uczestniczą w sprawowaniu władzy administracyjnej i w procesie ustawodawczym Federacji oraz w sprawach związanych z Unią Europejską (Art. 50 Ustawy Zasadniczej). Struktura taka jest rezultatem federacyjnego charakteru państwa, w której zadania i kompetencje są rozłożone pomiędzy szczeblem centralnym a członami federacji. Powołanie Bundesratu w takiej formie w okresie debat nad kształtem ustrojowym RFN pod koniec lat 40. stanowiło kompromis (tzw. abgeschwächte Bundesratslösung) osiągnięty pomiędzy zwolennikami Rady Związkowej w kształcie, w jakim występowała ona wcześniej, a modelem senackim. Z tego powodu nierzadki jest pogląd, iż parlament RFN to faktycznie organ jednoizbowy, ponieważ Bundesrat w zasadzie nie jest jego drugą izbą, choć w zakresie funkcji ustawodawczej pełni rolę z nią porównywalną.

Prezydent. W obu krajach głową państwa pozostaje prezydent, jednakże jego konstytucyjna pozycja jest w Polsce i w Niemczech całkowicie odmienna. W Polsce urząd ten pojawił się po odzyskaniu niepodległości w 1918 r., w Niemczech zaś w 1919 r. wraz z ustanowieniem Republiki Weimarskiej.W okresie powojennym pierwszym i ostatnim prezydentem w komunistycznej Polsce był Bolesław Bierut (1947-1952). W 1952 r. weszła w życie nowa, wzorowana na radzieckiej, konstytucja, likwidująca urząd prezydenta. Jego dotychczasową funkcję przejął kolegialny organ zwany Radą Państwa (równocześnie w Londynie swą działalność prowadziły jednak emigracyjne organy władzy, a po pierwszych powszechnych wyborach prezydenckich w Polsce, w dniu zaprzysiężenia Lecha Wałęsy, zostały mu przekazane jej insygnia; zob. Osiński, Pytlik 2000, 204-206). Instytucję prezydenta powołano ponownie do życia w 1989 r., przy czym chodziło wówczas nie tyle o nawiązanie do wcześniejszej tradycji, ile raczej o umożliwienie partii komunistycznej zachowania kontroli nad procesem transformacji, o czym może świadczyć wybór Wojciecha Jaruzelskiego na ten urząd przez Zgromadzenie Narodowe (Sejm i Senat) . Pomyślany jako czynnik stabilizacji oraz gwarant bezpieczeństwa i suwerenności w państwie, prezydent został wyposażony w odpowiednie kompetencje (szersze niż w późniejszej konstytucji z 1997 r.).Obecnie – zgodnie z konstytucją – jest on najwyższym przedstawicielem RP, wybieranym przez naród na pięcioletnią kadencję z możliwością sprawowania kolejnej tylko raz (Rozdział V Konstytucji RP).

            W Republice Weimarskiej wybierany w wyborach powszechnych na 7 lat prezydent powoływał i odwoływał szefa rządu oraz ministrów, był naczelnym zwierzchnikiem sił zbrojnych, mógł też rozwiązać parlament. Uprawnienia te dawały mu niezwykle silną pozycję w ówczesnym niemieckim systemie politycznym. Jako „stróż konstytucji” zobligowany był do podjęcia wszelkich działań w celu zapewnienia przestrzegania jej zapisów. Ostatni prezydent okresu weimarskiego – Paul von Hindenburg, nadużywając swoich kompetencji, w dużej mierze utorował drogę do władzy hitlerowskiej NSDAP. Z tego powodu rola prezydenta federalnego w powojennych Niemczech uległa wyraźnemu osłabieniu i w praktyce sprowadza się do funkcji ceremonialnych (w NRD pierwszym – i jedynym – prezydentem był Wilhelm Pieck, po jego śmierci w 1960 r. urząd ten zlikwidowano, a jego funkcje przejęła nowo utworzona Rada Państwa). Jest on wybierany nie bezpośrednio przez naród, lecz przez specjalnie w tym celu powoływane Zgromadzenie Federalne (Bundesversammlung), które tworzą członkowie Izby Związku i w tej samej liczbie członkowie wybrani przez landtagi według zasady proporcjonalności, na 5 lat, z możliwością jednej reelekcji. Z założenia jest to urząd o bardzo wysokim prestiżu i poważaniu, a pełniące go osoby powinny cieszyć się w społeczeństwie dużym szacunkiem.

            Takie określenie kompetencji prezydenta federalnego sprawia, iż przypisuje mu się neutralną pozycję, czyli tzw. pouvoir neutre. Pojęcie to wywodzi się z koncepcji francuskiego filozofa Benjamina Constanta, zgodnie z którą prezydent ma być „autorytetem bez prawa do czynnego działania” (zob. Stein 2009; Zieliński 2000, 93 i n). W ten sposób jego uprawnienia są wyraźnie rozgraniczone, co wyklucza konflikty kompetencyjne np. na linii szef państwa – szef rządu, jak miało to miejsce w Polsce w październiku 2008 r. Doszło wówczas do sporupomiędzy prezydentem Lechem Kaczyńskim a Prezesem Rady Ministrów Donaldem Tuskiem o to, kto ma reprezentować Polskę na szczycie unijnym w Brukseli. „Wojna o krzesło” zakończyła się orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z 20 maja 2009 r., przyznającym pierwszeństwo Prezesowi Rady Ministrów, którego „uczestnictwo w posiedzeniach Rady Europejskiej jest bezpośrednią konsekwencją jego funkcji ustrojowych w Radzie Ministrów i w systemie organów państwowych” (Komunikat prasowy po rozprawie dotyczącej sporu kompetencyjnego w sprawie określenia centralnego konstytucyjnego organu państwa, który uprawniony jest do reprezentowania Rzeczypospolitej Polskiej na posiedzeniach Rady Europejskiej, 20.05.2009). Obecny prezydent Bronisław Komorowski zadeklarował, że podczas piastowania urzędu utrzyma jedność polityki zagranicznej oraz przywróci „normalność między prezydentem a rządem. To znaczy, prezydent wypełnia swoje konstytucyjne obowiązki stania na straży konstytucji, uczestniczy aktywnie w polityce, ale nie zajmuje się tym, żeby kontrować rząd, psuć mu zamiary” (Wywiad prezydenta dla Programu I Polskiego Radia, 06.02.2011).

W ostatnich latach zarówno w Polsce, jak i w Niemczech – choć z różnych przyczyn – doszło do sytuacji wyjątkowej, a mianowicie przedterminowego zakończenia kadencji prezydenckiej. Po tragicznej śmierci Prezydenta RP Lecha Kaczyńskiego w katastrofie lotniczej w kwietniu 2010 r., aby zapewnić ciągłość władzy, obowiązki głowy państwa przejął ówczesny marszałek Sejmu Bronisław Komorowski. Po raz pierwszy zastosowano w praktyce zapisy konstytucyjne przewidziane na taką ewentualność. W RFN natomiast ze stanowiska ustąpili kolejno dwaj prezydenci federalni: w maju 2010 r.Horst Köhler, w lutym 2012 r. zaś Christian Wulff (wcześniej – w 1969 r. – na kilka tygodni przed upływem drugiej kadencji do dymisji podał się prezydent federalny Heinrich Lübke).W sytuacji przedterminowego zakończenia kadencji uprawnienia przejmuje przewodniczący Bundesratu. Zwłaszcza okoliczności dymisji prezydenta Wulffa ożywiły w Niemczech debatę na temat roli, wartości i postrzegania urzędu prezydenckiego.

W wymiarze relacji polsko-niemieckich pozycja i uznanie, jakimi cieszą się prezydenci, sprawiają, że ich gesty i słowa są szczególnie wnikliwie odnotowywane i komentowane. Ponieważ wizyty zagraniczne służą realizowaniu polityki zewnętrznej i stanowią ważny element stosunków międzynarodowych, przybycie przywódcy obcego państwa jest traktowane jako wyraz szacunku dla gospodarzy. Takie wizyty na najwyższym szczeblu – ich kolejność i cel – nierzadko sygnalizują priorytety dyplomacji danego kraju i mają przez to szczególną wymowę. Przykładowo, obecny Prezydent RP Bronisław Komorowski we wrześniu 2010 r. pojechał z pierwszą wizytą zagraniczną – zorganizowaną w jedną podróż – do Brukseli, a następnie do Paryża i Berlina, by w ten sposób podkreślić szczególny charakter więzi łączących oba te kraje z Polską w ramach istniejącego od 1991 r. Trójkąta Weimarskiego. Warto przypomnieć, że wcześniej polscy prezydenci rozpoczynali swoje urzędowanie od wizyty w Rzymie i Watykanie (Lech Wałęsa, Lech Kaczyński) lub w Brukseli jako siedzibie instytucji europejskich, a następnie w krajach głównych partnerów i sąsiadów. Aleksander Kwaśniewski ze swoją pierwszą wizytą zagraniczną udał się do Niemiec (9-10 stycznia 1996 r.) i w kolejnych latach gościł tam wielokrotnie przy różnych okazjach.

Prezydent RFN Köhler pierwszą wizytę zagraniczną po objęciu urzędu w lipcu 2004 r. złożył w Polsce, co miało niewątpliwie znaczenie symboliczne w okresie, kiedy stosunki obu państw ochłodziły się w związku z odmiennym stanowiskiem wobec interwencji w Iraku i polityki unijnej. Również dla jego następcy, Wulffa, Warszawa była jednym z pierwszych celów zagranicznych podróży, po Brukseli i Paryżu. Także obecny prezydent RFN Joachim Gauck z pierwszą oficjalną wizytą przybył do Polski – 28 marca 2012 r., kilka dni po zaprzysiężeniu.

Wspólnie obchodzono rocznice ważnych wydarzeń historycznych. Prezydent federalny Roman Herzog uczestniczył w 1994 r., na zaproszenie prezydenta Lecha Wałęsy, w obchodach 50. rocznicy powstania warszawskiego (→ powstanie warszawskie. W2000 r. szczególnie uroczyście uczczono 1000-lecie polsko-niemieckiego sąsiedztwa, a 12 marca w Gnieźnie odbyło się milenijne spotkanie prezydentów Litwy, Polski, Słowacji, Węgier i Niemiec. Warto podkreślić, że ranga przybywających na podobne jubileusze gości zawsze nadaje im szczególnie odświętny charakter i odzwierciedla stan stosunków pomiędzy reprezentowanymi przez nich państwami. Toteż odmowa udziału w tego rodzaju spotkaniach może wyrażać negatywne stanowisko polityków z najwyższego szczebla władzy, np. w 2006 r. ówczesny Prezydent RP odwołał swój udział w szczycie Trójkąta w Weimarze – oficjalnie z powodu kłopotów zdrowotnych, nieoficjalnie zaś z powodu tzw. „afery kartoflanej” wywołanej artykułem satyrycznym opublikowanym na łamach lewicowego dziennika „die tageszeitung” (→ Polska i Polacy w prasie niemieckiej).

Rząd i szef rządu. Organem władzy wykonawczej w obu krajach jest rząd. W Polsce mowa o Radzie Ministrów, na której czele stoi Prezes Rady Ministrów, zwany powszechnie premierem, desygnowany i powoływany przez prezydenta. W RFN rząd nosi nazwę Bundesregierung, określany jest także gabinetem; kieruje nim kanclerz, wybierany na wniosek prezydenta federalnego przez parlament. Urząd kanclerza cieszy się wielkim szacunkiem, a osoba go piastująca ma kluczowy wpływ na kształtowanie niemieckiej polityki. Dość wspomnieć postać pierwszego kanclerza Niemiec Zachodnich Konrada Adenauera, w odleglejszej zaś perspektywie historycznej „ojca zjednoczenia” z 1871 r., „żelaznego” kanclerza Otto von Bismarcka.Ponadto „wiele instytucji, takich jak np. warunki stawiane przez wotum nieufności i wotum zaufania, zracjonalizowanych w sposób charakterystyczny dla RFN, wzmacnia jeszcze jego pozycję w stosunku do parlamentu, dając podstawę do określenia systemu RFN mianem »kanclerski[ego]«” (Gdulewicz 2005, 106; system kanclerski występuje także w Austrii). Można tu wręcz mówić o zjawisku personifikacji polityki, kiedy to – w pewnym sensie – wizerunek przywódcy nakłada się na wizerunek państwa: o ile dla Polski najbardziej reprezentatywną oraz rozpoznawalną za granicą postacią wydaje się być prezydent, o tyle dla Niemiec jest nią właśnie kanclerz. Przyczyną takiego stanu rzeczy może być fakt, że ze względu na stabilność rządów w RFN zmiany na stanowisku kanclerza nie były częste, niektórzy piastowali je nawet przez kilka kadencji – najdłużej Helmut Kohl (16 lat) oraz Konrad Adenauer (14 lat). Dla porównania, Niemcy Zachodnie w okresie powojennym miały tylko ośmiu kanclerzy, podczas gdy w Polsce władzę sprawowało w sumie 24 premierów (10 w PRL oraz 14 po 1989 r.).

System partyjny. Zarówno w Niemczech, jak i w Polsce występuje system wielopartyjny, w którym obecne są ugrupowania z całego spektrum politycznego: od lewicy poprzez partie liberalne aż po konserwatywne. Do 1989 r. pod względem ustrojowym sytuacja Polski podobna była do tej w NRD, jako że oba państwa należały do bloku komunistycznego (Układ Warszawski, Rada Wzajemnej Pomocy Gospodarczej) i podlegały bezpośredniej kontroli Związku Radzieckiego. Przyjęły one radziecki, tj. monopartyjny model organizacyjny, w którym ugrupowania komunistyczne – odpowiednio Polska Zjednoczona Partia Robotnicza (PZPR) i Socjalistyczna Partia Jedności Niemiec (SED) – dysponowały nieograniczoną władzą (formalnie PRL i NRD pozostawały państwami z systemem wielopartyjnym; w Polsce stronnictwami sojuszniczymi były Zjednoczone Stronnictwo Ludowe i Stronnictwo Demokratyczne; w NRD ugrupowania liberalne – LDPD, chadeckie – CDU-Ost, narodowe – NDPD, chłopskie – DBD – oraz organizacje masowe zrzeszone we Froncie Narodowym, utworzonym pod naciskiem Moskwy w 1949 r.). W owym czasie można wręcz mówić o dwóch hierarchiach sprawujących faktycznie rządy: obok organów państwowych istniał równolegle rozbudowany na wszystkich szczeblach aparat partyjny.

            Historyczne wybory parlamentarne z czerwca 1989 r. w symboliczny sposób wyznaczały zmierzch komunizmu w Polsce. W wyniku ustaleń obrad Okrągłego Stołu scena wyborcza była jeszcze dwubiegunowa, a rywalizacja toczyła się pomiędzy kandydatami PZPR i opozycji. Decyzja elektoratu sprowadzała się głównie do wyboru pomiędzy „starym” a „nowym” porządkiem – Polacy wyrazili „przede wszystkim wotum nieufności wobec ówczesnego reżimu politycznego, a nie pozytywne poparcie dla konkretnych partii czy ugrupowań politycznych” (Alberski, Jednaka 1994, 69-70). W kolejnych latach, wraz z przemianami ustrojowymi, przeobrażeniu poddany został również system partyjny, scena polityczna uległa rozdrobnieniu (w połowie lat 90. XX w. zarejestrowanych było w Polsce ok. 300 partii) i stała się niezwykle różnorodna, pojawiły się na niej tak osobliwe formacje jak założona w 1990 r. przez aktora Janusza Rewińskiego Polska Partia Przyjaciół Piwa. W kampanii wyborczej w 1991 r. wzięło udział aż 111 ugrupowań. Tak duża liczba partii, a tym samym rozpiętość i nieprzejrzystość programowa były dla wyborców znacznym utrudnieniem. Należy zatem zgodzić się z oceną, że takiej „liczebności partii, wynikającej, z jednej strony, z braku barier instytucjonalnych, z drugiej natomiast, ze wzrostu poziomu aktywności politycznej, towarzyszy ich organizacyjna słabość” (Antoszewski 2012, 235). Jednak w klimacie kształtującej się niejako od nowa kultury politycznej młodej demokracji taka faza przejściowa wydaje się być nieunikniona. Ustabilizowanie sytuacji nastąpiło na przełomie XX i XXI w. dzięki uchwalonej w 1997 r. ustawie o partiach politycznych oraz wprowadzeniu w 2001 r. systemu subwencjonowania partii z budżetu państwa. Obecnie spośród blisko 80 zarejestrowanych ugrupowań partyjnych (Wykaz partii politycznych, 28.01.2014) tylko kilka to główni gracze na scenie politycznej (mandaty do Sejmu w wyborach z 2011 r. uzyskały Platforma Obywatelska, Prawo i Sprawiedliwość, Ruch Palikota, Polskie Stronnictwo Ludowe i Sojusz Lewicy Demokratycznej).

            W RFN natomiast od jej powstania w 1949 r. przestrzeń polityczną zdominowały dwa duże stronnictwa – Socjaldemokratyczna Partia Niemiec (SPD) oraz Unia Chrześcijańsko-Demokratyczna (CDU, która w Bawarii nosi nazwę Unii Chrześcijańsko-Społecznej – CSU). Rolę „języczka u wagi” przez długi czas pełniła liberalna Wolna Partia Demokratyczna (FDP), wchodząca w koalicje z chadecją lub socjaldemokracją. Z tego względu niemal do połowy lat 80. system polityczny w Niemczech Zachodnich określano mianem dwuipółpartyjnego (w początkowym okresie w koalicjach rządowych partycypowały ponadto Partia Niemiecka – DP, Blok Wszechniemiecki/Blok Wypędzonych ze Stron Ojczystych i Pozbawionych Praw – GB/BHE – oraz istniejąca krótko Wolna Partia Ludowa – FVP). Wtedy to znaczenia zaczęła nabierać powstała w styczniu 1980 r. partia Zielonych (Die Grünen), wyrosła na fali ruchów ekologicznych (obecnie Związek 90/Zieloni). Po zjednoczeniu Niemiec kolejną siłą polityczną, posiadającą wciąż niemałe wpływy w nowych krajach związkowych, była Partia Demokratycznego Socjalizmu (PDS), wywodząca się ze wschodnioniemieckiej SED. W 2007 r. doszło do połączenia PDS z działającą na obszarze „starych” landówAlternatywą Wyborczą Praca i Sprawiedliwość Społeczną (WASG) pod nazwą Lewicy (Die Linke). Dodać należy, że w Niemczech istnieje ponad 100 małych ugrupowań, jednak taki kształt sceny politycznej, gdzie główną rolę odgrywa zaledwie kilka największych partii, również wynika z historycznych doświadczeń – rozczłonkowanie parlamentu w Republice Weimarskiej zadecydowało o jego słabości, co ostatecznie doprowadziło do upadku demokratycznego państwa. Obecnie, po wyborach z 2013 r., w skład Bundestagu wchodzą przedstawiciele wymienionych największych ugrupowań, tj. CDU/CSU, SPD, Lewica oraz Związek 90/Zieloni. Wynika to z ordynacji wyborczej korzystnej dla większych partii. Niemiecki wyborca dysponuje dwoma głosami – pierwszym wskazuje bezpośrednio kandydata danej partii w swoim okręgu wyborczym, drugi zaś oddaje na partię z listy landowej. Ten drugi głos decyduje, kto zasiądzie w Bundestagu, przy czym obowiązującą tzw. klauzulą zaporowa (Sperrklausel) oznacza, że mandaty w parlamencie otrzymują tylko te partie, które uzyskały co najmniej 5% wszystkich drugich głosów. Wymóg pięcioprocentowego progu nie dotyczy partii mniejszości narodowych (duńskiej, serbołużyckiej, fryzyjskiej oraz niemieckich Romów i Sinti). Wyjątek od tej reguły stosuje się, jeśli partia nie uzyska ustawowych pięciu procent, ale w głosach pierwszych wygra w przynajmniej trzech okręgach wyborczych. Sytuacja taka miała miejsce w 1994 r., gdy postkomunistyczna PDS zdobyła cztery bezpośrednie mandaty, a jedynie 4,4% poparcia w skali kraju.

Zjawiskiem obserwowanym w ostatnich latach w całej Europie jest wzrost wpływów partii radykalnych. W RFN są to głównie ugrupowania skrajnie prawicowe, chętnie wykorzystujące w swoich programach hasła populistyczne i nacjonalistyczne. Przykładem może być Narodowodemokratyczna Partia Niemiec – Unia Ludowa (NPD – Die Volksunion), która w swoim programie z 2010 r. zatytułowanym „Praca. Rodzina. Ojczyzna” neguje m.in. system pluralistyczno-demokratyczny oraz wielokulturowy charakter niemieckiego społeczeństwa, a także domaga się rewizji granic państwowych. Częste są opinie, że pojawienie się ugrupowań neofaszystowskich w Niemczech ma podłoże „historyczne”, spotęgowane rozczarowaniem zjednoczeniem, które nie dla wszystkich oznaczało zmiany na lepsze. Skutki unifikacji szczególnie dotkliwie odczuli mieszkańcy dawnej NRD, a pogłębiający się od kilku lat kryzys finansowy i gospodarczy dodatkowo nasila wśród nich poczucie niepewności. Wszystko to sprawia, żeneonazistowska ideologia w tzw. nowych landach pada na znacznie bardziej podatny grunt niż na zachodzie kraju. Warto zwrócić uwagę na fakt, iż NPD pewne sukcesy odniosła w wyborach do parlamentów wschodnich krajów związkowych, przekroczywszy próg wyborczy. Obecnie jej deputowani zasiadają w landtagach Saksonii (5,6%, od sierpnia 2009 r.) i Meklemburgii-Pomorza Przedniego (6%, od września 2011 r.), jednocześnie zaś na arenie ogólnoniemieckiej toczy się debata nad możliwością zakazu działalności NPD.

W krajobrazie partyjnym RFN nowym zjawiskiem okazała się utworzona w kwietniu 2013 r. Alternatywa dla Niemiec (Alternative für Deutschland). Domaga się ona wystąpienia Niemiec ze strefy Euro i powrotu do silnej waluty własnej – marki, chcąc w ten sposób pozyskać zwolenników wśród wyborców rozczarowanych chadecją i partią liberalną. Nie uniknęła przy tym populistycznych haseł jak np. „Imigracja tak – ale nie po to, aby korzystać z naszego systemu socjalnego” czy „Więcej Brukseli - mniej”. O tym, że postulaty te trafiają na podatny grunt, świadczy szybki wzrost poparcia (w ciągu kilku miesięcy struktury AfD powstały we wszystkich landach) oraz wysoki jak na debiutującą w wyborach parlamentarnych partię wynik na poziomie 4,7%. Zdaniem politologów nie należy lekceważyć tej nowej siły politycznej, jednak trwałość jej sukcesu zależeć będzie od długofalowego programu, sprawnej organizacji i doświadczonych działaczy. Warunkiem powodzenia jest też pozyskanie stałego elektoratu, głosujący na tzw. partie protestu rzadko bowiem przywiązują się do nich na dłużej.

Populizm to zjawisko występujące nie tylko w Europie Zachodniej. Ugrupowania wykorzystujące hasła nacjonalistyczne i antyimigranckie, szerzące ksenofobię i brak tolerancji odniosły sukcesy polityczne także we wschodniej części kontynentu. Na gruncie polskim wymienić należynacjonalistyczną Ligę Polskich Rodzin oraz populistyczną Samoobronę, które w latach 2006-2007 współtworzyły (wraz z Prawem i Sprawiedliwością) koalicję rządową. Wówczas jednak okazało się, że nie potrafią wykorzystać szansy danej im przez wyborców i przejąć odpowiedzialności za kraj, a tym samym na dłużej ugruntować swej pozycji na scenie politycznej.

            Innym fenomenem ostatnich lat są powstające w wielu państwach Partie Piratów, których platformy programowe mają charakter konglomeratu złożonego z różnych haseł i zagadnień: częściowo wyrosłe na fali społecznego niezadowolenia z wszechobecnej digitalizacji oraz dostępu koncernów i władz państwowych do indywidualnych danych, co narusza sferę prywatną obywateli, z drugiej strony zaś domagające się likwidacji barier w Internecie, co umożliwiłoby szeroki dostęp do jego zasobów (np. reforma prawa autorskiego), a także zwiększenia roli instytucji demokracji bezpośredniej w swoich krajach. Utworzona w 2006 r. niemiecka Partia Piratów pierwszy znaczący sukces odniosła na szczeblu krajowym w 2011 r., kiedy we wrześniowych wyborach w Berlinie zdobyła blisko 9% głosów, w roku następnym zaś jej deputowani zasiedli w landtagach Kraju Saary (od marca 2012 r.); Szlezwiku-Holsztynu oraz Północnej Nadrenii-Westfalii (od maja 2012 r.). Dotąd nie udało się jej jednak wejść do Bundestagu.

            Szukając odpowiedzi na pytanie o tak szybki wzrost popularności Partii Piratów w Niemczech, politolodzy wskazują na sposób ich postrzegania jako ugrupowania innego niż wszystkie pozostałe. Traktowana jako partia protestu społecznego może ona liczyć na największe poparcie wśród ludzi młodych, dla których atrakcyjna jest nowa formuła ugrupowania, takiej „partii-niepartii”, z jej pozornym brakiem profesjonalizmu, szerokim wachlarzem postulatów bliskich młodemu pokoleniu i otwartością, w przeciwieństwie do tradycyjnych stronnictw na scenie wyborczej. W Polsce Partia Piratów działała w latach 2006-2009, w styczniu 2013 r. została ponownie wpisana do ewidencji partii politycznych.

            Nowym graczem na polskiej scenie politycznej jest ugrupowanie Janusza Palikota – Ruch Palikota (jesienią 2013 r. przekształcony w Twój Ruch), które w 2011 r. zdobyło ponad 10% głosów i tym samym 40 mandatów w parlamencie. W swoim programie „Nowoczesne Państwo” poruszyło ono wiele kwestii od lat stanowiących przedmiot dyskusji Polaków zarówno w kręgach rządzących, jak i wśród ogółu obywateli: rola Kościoła w państwie, równouprawnienie kobiet, model gospodarki z zabezpieczeniami socjalnymi, zaangażowanie w wojnę z terroryzmem. Ruch deklaruje poparcie dla budowania w Polsce nowoczesnego świeckiego państwa ze świadomym i korzystającym ze swoich praw społeczeństwem obywatelskim. W ocenie trwałości osiągnięć Ruchu Palikota komentatorzy są podzieleni. O ile są zgodni, że „na wejściu towarzyszył mu efekt świeżości, budzący scenę polityczną” (Eksperci o szansach Ruchu Palikota na ugruntowanie pozycji w polityce, 16.06.2012), co bez wątpienia wpłynęło na wzrost popularności Palikota i jego stronnictwa, to utrzymanie sukcesu w dłuższej perspektywie jest możliwe pod warunkiem uwiarygodnienia wizerunku. Z reguły jednak ugrupowania tego rodzaju okazują się efemerydami.

            Porównując systemy partyjne obu państw, można stwierdzić, iż na przestrzeni ostatnich 20 lat – w odróżnieniu od okresu wcześniejszego – występują dwie przeciwstawne tendencje. Rodzącą się młodą polską demokrację cechowały wielość i pluralizm polityczny, powstające dzięki liberalnym przepisom liczne partie były niejako naturalną reakcją na poprzedni reżim. Społeczeństwo chciało w ten sposób zademonstrować swoje zróżnicowane poglądy, wyborcy oddawali głosy na te ugrupowania, których hasła wydawały się im najbliższe. Wspomniano już o przyczynach ustalenia progu wyborczego w Niemczech, w Polsce natomiast został on wprowadzony w 1993 r. wskutek doświadczeń po wyborach z 1991 r., w wyniku których w Sejmie zasiedli posłowie niemal 30 partii. Ponieważ taki układ uniemożliwia efektywną pracę parlamentu, po przejściowej fazie defragmentacji sceny politycznej z mnogością małych ugrupowań ich liczba spada. Obecnie w wyborach do Sejmu obowiązuje próg 5% głosów dla partii i dla komitetów wyborczych wyborców oraz 8% dla koalicji partyjnych. W RFN natomiast – po kilku dekadach przejrzystego i stabilnego systemu dwuipół-partyjnego – spektrum polityczne ulega zróżnicowaniu wraz z pojawieniem się mniejszych partii podejmujących ważne zagadnienia społeczno-polityczne które rozgrzewają emocje elektoratu. Zjednoczenie Niemiec oznaczało nowe wyzwania, a także konieczność pogodzenia w jednym państwie obywateli funkcjonujących dotąd w dwóch różnych modelach polityczno-społecznych. Sam proces scalania kraju nie był łatwy, kształtujące się „na nowo” społeczeństwo ulegało polaryzacji, co odzwierciedlały m.in. zróżnicowane preferencje wyborcze. Stopniowo malało poparcie dla socjaldemokracji (1990: 33,5%; 2013: 25,7%). W minionych dekadach chadecja odnotowała spadek popularności, jednak w 2013 r. ponownie zdobyła ponad 41% głosów, tyle samo co w 1990 r. Liberałowie po spektakularnym sukcesie z 2009 r. (14,6%) ponieśli w ostatnich wyborach największą w swej historii porażkę (4,8%) i nie weszli nawet do Bundestagu. Natomiast tendencję zwyżkową wykazały ugrupowania Zielonych (1990: 5%; 2013: 8,4%) i Lewicy (1990: 2,4%; 2013: 8,6%).

Ze względu na przyjęty w Polsce ustrój terytorialny wybory parlamentarne – do Sejmu i Senatu – zgodnie z Konstytucją odbywają się jednocześnie co 4 lata. W uzasadnionych wypadkach mogą zostać przeprowadzone wybory przedterminowe. Po pewnym spadku zainteresowania w minionym okresie ponownie też wzrasta – jak wynika z badań przeprowadzonych przez Centrum Badania Opinii Społecznej – ranga wyborów samorządowych. Wśród ankietowanych zostały one wskazane jako „najbardziej znaczące” ze wszystkich czterech rodzajów powszechnych głosowań i uzyskały średni wynik 7.09 na 10-stopniowej skali (nieco mniejsze znaczenie Polacy przypisują wyborom prezydenckim – 6.95, następnie wyborom parlamentarnym – 6,62, a na końcu wyborom do Parlamentu Europejskiego – 5,60). Co cztery lata wybierani są w nich członkowie organów stanowiących jednostki samorządu terytorialnego: rad gmin, rad powiatów, sejmików województw oraz wójtowie,burmistrzowie iprezydenci miast.

Inaczej niż w państwach centralistycznych federacyjna struktura niemieckiego państwa sprawia, że polityka lokalna i ogólnoniemiecka wzajemnie na siebie oddziałują. Wybory odbywają się tam co cztery lata na szczeblu związkowym – do Bundestagu – oraz z reguły co pięć lat do landtagów, przy czym nie przypadają one wszystkie na ten sam rok, ponieważ każdy z krajów związkowych wybiera władze według własnego rytmu (Brema, Hamburg i Meklemburgia-Pomorze Przednie co cztery lata). Szczególnie wiele emocji budzi zawsze tzw. „wyborczy superrok” (Superwahljahr), czyli taki rok, w którym terminy te nakładają się i wybory przeprowadzane są w wielu landach, a Niemcy oddają swój głos wyjątkowo często. Na przykład w 2009 r. odbyły się wybory w pięciu landach, a także wybory do Parlamentu Europejskiego i Bundestagu; w 2011 r. z kolei miały miejsce wybory do siedmiu landtagów. „Taki kalendarz wyborów podgrzewa temperaturę życia publicznego w całym kraju pomiędzy wyborami do Bundestagu. To tutaj wykluwają się nowe trendy, które nierzadko stają się potem udziałem całych Niemiec. To tu testowane są nowe polityczne konfiguracje, szlify zdobywają nowe partie i ruchy polityczne” (Skórka 2011). Z tego powodu wybory landowe wzbudzają duże zainteresowanie i są szeroko analizowane przez najważniejsze media opiniotwórcze, uchodzą przy tym za „najlepszy sejsmograf” politycznych trendów w RFN. Zauważyć także należy, że w przypadku wielu polityków kariera i sukces w „ich” landach torowały im drogę do najwyższych urzędów w państwie. Niemieckie kraje związkowe można zatem postrzegać jako kuźnię kadr elit politycznych, w czym przypominają amerykańskie stany. Inaczej jest w Polsce, gdzie przypadki awansu polityków samorządowych na szczebel ogólnopolski nie są częste.

Dla funkcjonowania demokracji udział w wyborach jest procedurą o fundamentalnym znaczeniu, dzięki której uprawnieni obywatele na zasadzie równości partycypują w kształtowaniu polityki swojego kraju. Dlatego przy analizowaniu sytemu partyjnego określonego państwa ważni są nie tylko aktorzy sceny politycznej, czyli przede wszystkim partie, ale także ich poparcie społeczne, ponieważ to od decyzji elektoratu zależy sukces wyborczy ugrupowań i możliwość sprawowania przez nie władzy. Nie mniej istotną kwestią jest zatem frekwencja wyborcza. W Polsce okresu komunistycznego, podobnie jak w NRD, władze „dbały” o wyniki wyborów i wysoką frekwencję – im wyższa, tym lepsza, ponieważ miała świadczyć o szerokim poparciu dla rządzących. Ponadto w obiegowej opinii utrzymywało się przekonanie, że lepiej będzie „pójść i zagłosować, aby nie mieć kłopotów”, co sprzyjało wysokiej frekwencji. Wraz z przemianami ustrojowymi zniknął ten „zewnętrzny” przymus. Pojawiła się natomiast szansa na świadomą i dobrowolną partycypację, a młode społeczeństwo obywatelskie musiało nauczyć się udziału w demokracji. Jednak, jak wykazują analizy tego zjawiska w państwach postkomunistycznych Europy Środkowo-Wschodniej, frekwencja wyborcza wykazuje tendencję spadkową, natomiast w Polsce była od początku znacznie niższa i utrzymuje się na stałym poziomie ok. 47% (w porównaniu z 60-70% w pozostałych krajach regionu). Cechą charakterystyczną jest ponadto niestabilna partycypacja wyborcza Polaków – wielu obywateli z różnych względów decyduje się na udział w kolejnych wyborach lub z niego rezygnuje.

W starej Republice Federalnej Niemiec średnia frekwencja wyborcza wzrastała w kolejnych powojennych dekadach, utrzymując się np. w odniesieniu do wyborów do Bundestagu na bardzo wysokim poziomie, zdecydowanie przekraczającym 80% (w wyborach do landtagów frekwencja wynosiła średnio ponad 50%, w wyborach komunalnych zaś ponad 45%). Z politologicznego punktu widzenia można też mówić w tym okresie o stosunkowo stabilnych zachowaniach wyborczych, czyli silnym i lojalnym powiązaniu elektoratu z głównymi partiami politycznymi – CDU i SPD. Od momentu powstania pod koniec XIX w. obie partie posiadają liczną, stałą grupę członków i zwolenników, a tym samym potencjalnych wyborców. Warto nadmienić, że ze względu na masowy, ogólnonarodowy czy też ogólnospołeczny charakter określane są one mianem Volksparteien, które to pojęcie w polskich słownikach niefortunnie tłumaczone jest dosłownie jako „partie ludowe”. Po 1990 r. z kolei zauważalna stała się tendencja spadkowa, jeśli chodzi o liczbę głosujących (odpowiednio w 1994 r. – 79%, w 1998 r. – 82,2%, w 2002 r. – 79,1%, w 2005 r. –77,7% oraz najniższa w omawianym okresie w 2009 r. – 70,8% uprawnionych do głosowania; w ostatnich wyborach parlamentarnych w 2013 r. wyniosła 71,5%; za: Wahlbeteiligung in der Bundesrepublik Deutschland 2013). Słabnąca frekwencja wyborcza nie cechuje wyłącznie Niemiec. Zjawisko to występuje w skali globalnej, a jego przyczyny są przedmiotem analiz nie tylko politologów i socjologów. Wśród powodów tego stanu rzeczy najczęściej wymienia się „zmęczenie polityką”, tj. brak zainteresowania życiem politycznym ze strony obywateli, dla których coraz mniej klarowne stają się różnice między poszczególnymi aktorami przestrzeni politycznej. Wyborcy nie wierzą też we własną skuteczność, czyli to, że swoim głosem mogliby realnie wpływać na otaczającą ich rzeczywistość. Często ludzie nie utożsamiają się z żadną siłą polityczną, nie czują się reprezentowani przez żadną partię czy kandydata. Absencja wyborcza jest często formą protestu i dezaprobaty wobec polityki władz.

Warto w tym miejscu zwrócić uwagę na jeszcze jedną kwestię. Polska konstytucja przewiduje – zgodnie z zapisem o zwierzchniej władzy narodu, sprawowanej także bezpośrednio – możliwość przeprowadzenia ogólnokrajowego referendum w „sprawach o szczególnym znaczeniu dla państwa” i Polaków. Zakres zagadnień, które wymagają podjęcia decyzji w tym trybie, nie został jednak sprecyzowany, przez co referendum ma charakter fakultatywny (Art. 125 Konstytucji). Szczególnym przypadkiem jest referendum dotyczące zmiany konstytucji, tzw. referendum konstytucyjne – takie odbyło się 25 maja 1997 r., a biorący w nim udział mieli odpowiedzieć na pytanie: „Czy jesteś za przyjęciem Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej uchwalonej przez Zgromadzenie Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r.?” Obywatele mogą również w referendum wyrazić swoją zgodę na ratyfikowanie umowy międzynarodowej, która skutkuje przekazaniem w niektórych sprawachkompetencji organów władzy państwowej na rzecz organizacji międzynarodowej, jak to miało miejsce w przypadku przystąpienia Polski do Unii Europejskiej. Jeszcze jeden rodzaj referendum odnosi się do szczebla samorządowego i ma charakter lokalny.

W Niemczech instytucja referendum jest bardziej ograniczona niż w Polsce. Zapisy konstytucyjne nie dopuszczają możliwości przeprowadzenia referendum (Volksentscheid) na szczeblu ogólnokrajowym. Wyjątek stanowi jedynie zmiana konstytucji wymagająca akceptacji wszystkich obywateli w formie np. referendum, traktowanym jako jedna z możliwości. Należy zauważyć, że zapis ten nie znalazł zastosowania po zjednoczeniu, które decyzją rządu federalnego odbyło się poprzez przyłączenie krajów związkowych byłej NRD do RFN (Art. 23 Ustawy Zasadniczej, uchylony w 1990 r.). Plebiscyty mogą być natomiast przeprowadzane na szczeblu landów w sprawach należących do ich kompetencji, a także odnośnie do zmian granic geograficznych pomiędzy krajami związkowymi. Ta powściągliwość w dopuszczaniu do głosu wszystkich obywateli w formie referendum wynika najpewniej ze złych doświadczeń z okresu weimarskiego i lat późniejszych, kiedy to narodowi socjaliści odwoływanie się do woli narodu instrumentalizowali dla swoich potrzeb. Także pierwszy prezydent federalny Theodor Heuss w dobie tworzenia zrębów RFN przestrzegał przed wprowadzeniem elementów plebiscytowych do porządku konstytucyjnego nowo powstającego państwa, argumentując, iż mogą się one stać „bonusem dla wszelkiego rodzaju demagogów” (za Becker 2009, 63). Obecnie jednak toczy się w Niemczech debata nad wprowadzeniem instytucji ogólnokrajowego referendum, szczególnie w kwestiach związanych z członkostwem Niemiec w UE oraz ich polityką europejską.

Porównanie systemów politycznych Polski i Niemiec pokazuje, że choć oba kraje są państwami demokratycznymi, to różne tradycje i doświadczenia historyczne w istotny sposób kształtowały ustrojowy charakter obu krajów. Wiele różnic determinuje poza tym odmienne struktury terytorialne (unitaryzm w Polsce vs. federalizm w Niemczech) określające charakter i funkcjonowanie organów władzy (bardziej lub mniej scentralizowane). System polityczny RFN jest niewątpliwie bardziej ugruntowany, był bowiem tworzony tuż po II wojnie światowej zgodnie z przyjętą i konsekwentnie przestrzeganą przez aliantów zasadą demokratyzacji. W Niemczech Zachodnich deklarowano odcięcie się od „brunatnej przeszłości” i budowanie państwowości w oparciu o demokratyczne wartości, co miało otworzyć drogę do pojednania z krajami Zachodu i stanowiło warunek udziału RFN w procesie integracji zachodnioeuropejskiej. Polska natomiast szansę na demokratyczny rozwój zyskała dopiero po upadku komunizmu z końcem lat 80. XX w. W następnej dekadzie celem władz RP było uzyskanie członkostwa w najważniejszych organizacjach euroatlantyckich – Unii Europejskiej i Sojuszu Północnoatlantyckim. „Adwokatem” polskich interesów wobec Zachodu były wówczas właśnie Niemcy.

Rodzi się pytanie, czy i jak instytucje oraz kształt systemów politycznych obu krajów wpływają na ich wzajemne relacje? Pod względem ustroju terytorialnego istnienie krajów związkowych w Niemczech sprawia, że kontakty z zagranicą mogą być przez nie kształtowane – oczywiście w określonym zakresie – według własnych potrzeb i interesów. Przykładem może być tutaj granicząca z Polską Brandenburgia, gdzie jedną z głównych zasad konstytucji stanowi współpraca z polskim sąsiadem. W Polsce z kolei aktywność na polu polityki zewnętrznej pozostaje przede wszystkim w gestii organów centralnych. Jednak już w → Traktacie o dobrym sąsiedztwie i przyjaznej współpracy z czerwca 1991 r., stanowiącym fundament stosunków polsko-niemieckich ostatnich dwóch dekad, obie strony podkreśliły, iż duże znaczenie przywiązują do „partnerskiej współpracy między regionami, miastami, gminami i innymi jednostkami terytorialnymi, w szczególności na obszarach przygranicznych” (→ granica). Po 1990 r. faktycznie nastąpiło zacieśnienie współpracy w dziedzinach gospodarki, kultury, nauki, wymiany młodzieży i pracowników. Realizowana jest ona na różnych szczeblach: od centralnego, międzyrządowego aż po regionalne i lokalne (np. partnerstwa miast). Jak wynika z informacji Związku Miast Polskich, w kontaktach zagranicznych polskich samorządów najliczniej zawierane są nadal partnerstwa polsko-niemieckie, których istnieje ponad 1000. Zaczęły też powstawać różnego rodzaju towarzystwa, → fundacje i inne formy polsko-niemieckiej kooperacji. Obecnie, kiedy jako najbliżsi sąsiedzi Polska i RFN należą do UE, poszerzone zostały płaszczyzny i dziedziny współdziałania. Raz po raz, szczególnie przy okazji rocznic ważnych wydarzeń historycznych podejmowane są próby oceny wzajemnych stosunków oraz stopnia wykorzystania tkwiącego w nich potencjału. O ile jednak z formalnego punktu widzenia istniejące struktury, zakres ich kompetencji i obowiązków oraz właściwe im obszary działania stwarzają wiele możliwości kontynuowania i pogłębiania współpracy, o tyle ostatecznie słuszne wydaje się stwierdzenie, iż za stosunki międzyludzkie odpowiedzialni są przede wszystkim zwykli obywatele i dopiero oni – Polacy i Niemcy – wypełniają deklaracje polityków treścią.

 

Bibliografia

 

R. Alberski, W. Jednaka, Wybory prezydenckie i parlamentarne, [w:] A. Antoszewski (red.), Ewolucja polskiego systemu politycznego po 1989 roku w świetle komparatystycznej teorii polityki, Wrocław 1994, s. 65-96.

U. Andersen, W. Woyke (red.), Handwörterbuch des politischen Systems der Bundesrepublik Deutschland,

Berlin 2013.

A. Antoszewski, System polityczny RP, Warszawa 2012.

F. Decker (red.), Handbuch der deutschen Parteien, Neu V. Bonn 2007.

Dritte Sitzung des Plenums, 9. September 1948, [w:] E. W. Becker (red.), Theodor Heuss. Vater der Verfassung. Zwei Reden im Parlamentarischen Rat über das Grundgesetz 1948/1949, München 2009, s. 49-75.

Eksperci o szansach Ruchu Palikota na ugruntowanie pozycji w polityce, 12.06.2014,

 http://biznes.onet.pl/eksperci-o-szansach-ruchu-palikota-na-ugruntowanie,49681,5162580,news-

detal (26.01.2014).

L. Garlicki, Ustrój polityczny Republiki Federalnej Niemiec, Warszawa 1985.

E. Gdulewicz, Ustrój polityczny Niemiec, [w:] W. Skrzydło (red.), Ustroje państw współczesnych,

Lublin 2005, t. 1, s. 93-126.

Gemeinsame Erklärung, unterzeichnet von Bundeskanzler Helmut Kohl und dem sowjetischen Partei-

und Staatschef Michail Gorbatschow in Bonn am 13. Juni 1989, [w:] „Europa-Archiv”, 13/1989, D 382-D 385.

Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland [Stand: September 2002], Berlin 2003.

Komunikat prasowy po rozprawie dotyczącej sporu kompetencyjnego w sprawie określenia centralnego konstytucyjnego organu państwa, który uprawniony jest do reprezentowania Rzeczypospolitej Polskiej na posiedzeniach Rady Europejskiej, trybunal.gov.pl/rozprawy/komunikaty-prasowe/po-rozprawie/art/2930-spor-kompetencyjny-dotyczacy-okreslenia-centralnego-konstytucyjnego-organu-panstwa-ktory-upraw/ (26.01.2014).

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., www.sejm.gov.pl/prawo/konst/polski/kon1.htm(23.01.2014).

M. Kozerski, Możliwość wprowadzenia nowego podziału obszaru Niemiec w świetle Ustawy Zasadniczej, [w:] R. Gelles (red.), Sprawy niemieckie i polsko-niemieckie w XX i XXI wieku, Niemcoznawstwo 16, Wrocław 2008, s. 97-109.

P. Kubiak, Alternatywa dla Niemiec (AfD) – nowa siła na niemieckiej scenie politycznej?, Biuletyn Instytutu Zachodniego nr 127/2013, www.iz.poznan.pl/news/646_AfD.pdf (23.01.2014).

H. Lisicka, Ewolucja reżimu politycznego w Polsce, [w:] A. Antoszewski (red.), Ewolucja polskiego systemu politycznego po 1989 roku w świetle komparatystycznej teorii polityki, Wrocław 1994, s. 22-40.

J. Osiński, B. Pytlik, rezydent Rzeczypospolitej Polskiej, [w:] J. Osiński (red.), Prezydent w państwach współczesnych, Warszawa 2000, s. 199-226.

L. Probst, Die Fünfprozenthürde im deutschen Wahlsystem. Ursprünge, Vergleich, aktuelle Diskussion,14.01.2014,www.bpb.de/politik/wahlen/bundestagswahlen/175680/die-fuenfprozenthuerde (18.01.2014).

M. Skórka, Niemieckie landy w systemie politycznym, 14.11.2011, www.forum-ekonomiczne.pl/               article/niemieckie-landy-w-systemie-politycznym/ (26.01.2014).

T. Stein, Bundespräsident als „pouvoir neutre”?, [w:] „Zeitschrift für ausländisches öffentliches Recht und

Völkerrecht” 69 (2009), 249-256, www.zaoerv.de/69_2009/69_2009_2_a_249_256.pdf (23.01.2014)

 Wahlbeteiligung in der Bundesrepublik Deutschland, 24.10.2013,

www.bundestag.de/dokumente/datenhandbuch/01/01_05/01_05_Wahlberechtigte_und_Wahlbeteiligung.pdf (26.01.2014).

Wykaz partii politycznych, Państwowa Komisja Wyborcza, pkw.gov.pl/wykaz-partii-politycznych/wykaz partii-politycznych.html (26.01.2014).

Wywiad prezydenta dla Programu I Polskiego Radia, 6.02.2011,

www.prezydent.pl/aktualnosci/wypowiedzi-prezydenta/wywiady/art,16,wywiad-prezydenta-dla-programu-i-polskiego-radia.html (2.01 2014).

E. Zieliński, Prezydent Republiki Federalnej Niemiec, [w:] J. Osiński (red.), Prezydent w państwach współczesnych, Warszawa 2000, s. 91-105.